六、           发展结果

各国各地区电子政务发展的差别，当然也会体现在结果上。联合国2005年对191个成员电子政务发展状况的调查结果表明，各国政府电子政务的发展，就其提供电子服务的覆盖范围和程度而言，虽然总体上看比以前均有进展，但是不同国家和地区仍呈现出明显的差异，个别地区,如大洋洲电子政务进展速度最为迟缓。如表1.3所示。

表1.3：世界各地区电子政务就绪指数(2003--2005年)

来源：根据联合国2005年调查。[1]

联合国年度调查的结果，显示了不同地区电子政务发展水平上的差异和发展上的区别：根据相应调查报告的数据，2003年，在电子政务相关人力资源基础方面，发展程度最高的北美和欧洲国家比发展程度最低的非洲地区要高出5-10倍；而在相关的基础设施发展方面，要高出4-20倍。在电子参与方面，联合国2003年调查时，有14%的国家，政府向公民提供在线咨询的便利；有9%的国家，公民就政府官方网站公布的政策和行动向政府反馈意见。到了2005年，除大洋洲外，各地区电子政务指数均有不同程度提高[2]。在此基础上，北美和欧洲的电子政务就绪水平比非洲高出140%-330%；虽然在191个联合国成员中，已有179个国家和地区的政府已经上网，在线提供相关档案性信息和数据库已分别占到95%和88%，但推出一站式单一窗口和电子政务门户的要少得多，分别占到47%和31%；在179个上网国家中，政府网站公开联系信息以及用户通过电子邮件与政府联系的分别达到164个和168个国家，支持在线下载表格的有125个国家，但可通过信用卡支付和实现在线交费的只有44个和46个国家；通过政府网站实现公民对政策反馈和鼓励民主参与的约占10%和15%左右。[3]

2005年，国际电子政务测评机构爱森哲公司发表了新年度的报告—《客户服务的领导力：新期望，新经验》，是该公司第6份年度国际电子政务发展测评报告。该报告测评了北美、欧洲、拉美及亚太22个国家在线提供政务服务的发展状况，研究了在线政务与包括传统政务提供方式在内的、通过多种渠道为其公民服务的情况。该研究报告考察了22个国家电子政务发展的广度和深度，把政府“客户服务成熟度”作为体现政府能否以及如何更好地为公民和企业客户服务的核心指标，以“以公民为中心”、跨部门服务、多渠道提交服务、以及前瞻性的通信与教育四个方面，作为构成各国政府“全面客户服务成熟度”的分项指标并逐一进行了评估，另外还通过个人访谈或电话访问，对这22个国家的9000个成年人进行调查，调查了他们作为客户与政府在线互动方面的期望和经历。

该报告显示，22个国家通过电子政务建设与应用，截止到2005年“全面客户服务成熟度”所达到的水平为：均值为39%，分国别前三位是加拿大（60%）、美国（49%）和新加坡（47%）；后三位是巴西（15%）、南非（16%）、葡萄牙（30%），高低数值相差四倍。构成“全面客户服务成熟度”的四个分项指标的情况所图1.1所示，从中我们可以不难看出这22个国家在电子政务发展相关方面的差异。

图1.1 部分国家电子政务用户服务成熟度四个方面的发展情况

            均值=39%         均值=31%        均值=35%       均值=37%

澳大利亚  

比利时

巴西

加拿大

丹麦

芬兰

法国

德国

爱尔兰

意大利

日本

马来西亚

墨西哥

荷兰

挪威

葡萄牙

新加坡

南非

西班牙

瑞典

英国

美国

注：由左到右为“以公民为中心”互动、跨政府部门互动、多渠道互动和前瞻性的通信与教育。

来源：Accenture, Leadership in Customer Services: New Expectations, New Experiences, 2005。

讨论电子政务的发展结果，我们还必须注意到发展中国家和转型国家的电子政务项目成功率非常低的事实。2004年世界银行的一项研究指出，“由于大多数电子政务项目是旧瓶装新酒，通常没有改变过去低效的政务流程，因此常常失败或成功率非常有限。”该研究估计，发展中国家将近35%的电子政务项目是完全失败的，大约50%的项目部分失败，仅有近15%被认为是完全成功的。换句话，这些国家电子政务的成功率仅为15%，这是一个非常令人沮丧的结果。世界银行的专家解释了他们评估成功与否的标准，在他们看来，如果一个电子政务项目，不能向公民或企业提供有价值的政府服务、不能以公民或企业用户为中心、或不能超越部门的限制而只能孤立提供政务服务时，就是一个失败的项目。究其原因，往往是因为电子政务建设缺乏政治意愿和领导力，没有自上而下清晰地制定相关政策和战略，低估了变革的反对力量，缺少关键性的学习和反馈机制，忽视了如互操作性、规制、电信接入和成本、公众意识、技术标准等关键因素，严重缺乏项目管理、技术标准、通信和风险评估能力，或通过追加资源人为地缩短项目期限等等。[4]

该项调查主要是针对发展中国家和转型国家进行的，上述研究没有关于发达国家电子政务项目成功率的具体数据。世界银行的专家对发达国家的总体估计虽然也不乐观，但也引用其它机构的研究，指出了一些成功的电子政务案例。如丹麦的政府服务上网、英国高等教育招生、西班牙收入所得税、希腊增值税、芬兰就业岗位查询、奥地利社会保险福利、比利时就业数据系统、澳大利亚国家机构工作岗位在线应用系统、加拿大地址变动管理系统等。相关的研究给我们一个最基本的启示，即造成电子政务项目失败或缺陷的一个共同的原因，往往是单纯地或过度地依赖技术，而忽视了技术与政务本身的结合。既然技术只是政府提供服务及其创新或改进政务流程的工具，那么，成功推进电子政务的关键，仍在于利用信息通信技术更好地实现政府乃至国家本身的战略目标，包括推进政府转型和政治改革。

七、           形成电子政务不同模式的原因和启示

形成电子政务发展的不同模式，既有客观的原因，也有主观因素。

从客观因素上讲，电子政务的发展显然不能脱离一个国家或地区现有的经济文化条件。联合国的研究报告指出，经济因素、以往在电信基础设施和人力资源上的投入影响电子政务就绪水平。他们的调查结果反映出电子政务相关的南北差距，总体上看，北美和欧洲国家在人力资源上比南方国家高出5－10倍；在信息基础设施上比南方国家高出4－20倍。例如，虽然美国仍有40%的人口没有上网，但非洲和中南亚国家的电信就绪水平也仅为美国的1/20；中南亚人口占到世界人口的1/3以上，但平均人力资本的能力仅有美国的20%左右[5]。我们中国社会科学院信息化研究中心课题组的前期研究也显示，一个国家的行政环境与其电子政务的发展呈正相关关系，其中，经济要素作为行政环境的首要环境因素，对电子政务的发展阶段水平，具有决定性影响。沟通网、创新基础和人力资源的水平也对电子政务的发展起重要的影响作用，当然，各项因素的作用方式和配合程度不同会决定电子政务实际的应用效果[6]。

从主观因素上讲，不同国家、不同地区面对电子政务采取的态度会有所不同。任何国家和地区推进电子政务都需要投入巨大的努力和资源，在有限的政府预算和其他具体资源条件的制约下，在政府众多的施政目标和任务并存时，一个国家或地区的领导者即使十分了解电子政务的意义，也需要审时度势进行权衡和选择。我们看到，在发展中国家中，当发展水平相对较高的智利、墨西哥选择将电子政务作为战略重点大力推进，并在某些方面实现跨越式进步时，发展水平相对较低的南部非洲及中南亚一些国家仍不得不为解决清洁的饮水和生活用电而困扰。客观环境的巨大差异必然会反映在政府的主观战略上，面对电子政务，不同国家和地区的政府提出不同的发展愿景和目标，其实不仅是可以理解的，而且是值得肯定的。进一步说，即使有些国家和地区在电子政务建设上提出大致相似的愿景和目标，由于他们在电子政务具体策略上的优先顺序选择的不同，加上其它各种不同因素的作用，结果也会带来电子政务实施及其绩效的差异。以我们国家的不同地区为例，虽然在国家信息化领导小组统一部署下，各地方政府也相继制订了与国家级建设规划的目标要求大体相似的各自的电子政务建设规划，但是，实践的发展仍然呈现出地区间的不平衡性来。国内有些机构（包括政策研究机构、商业性咨询公司和媒体）近年对各地电子政务建设的情况进行过一些测评，尽管这些测评大多数是围绕政府门户网站展开的，当然，对网站的测评远不能包括电子政务的全部内容，不过，即使如此，我们也可以从中看到各地电子政务的推进和应用确实存在相当明显的差异。另外，在政府系统的纵向体系中，电子政务越往下层走，越是贴近群众，政府在线信息和公共服务的提供要求就越多样、越具体，各地电子政务实施的差异性也反映得就越加明显。

我们必须认识到电子政务长远目标与阶段目标的差别。电子政务的建设正如有专家所言，并不是“宇宙大爆炸（Big Bang）”式的变革，既不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸地解决问题。我们认为，电子政务只能分阶段推进，究其原因，可以主要归结为三点：

一是电子政务本身的复杂性和高难度。电子政务必然要求原有政务体系的改革和创新，涉及到原有权力和利益的调整，无论在技术上还是从利益上都有相当大的难度，甚至不可避免地会带来既得利益者的抵触和反对；

二是各种条件和资源的制约。任何国家和地区的政府在发展电子政务时总是会遇到资源条件的限制，发展中国家面临的客观条件和资源短缺的问题往往更为突出，发展中国家电子政务客观环境的就绪，更不是短时期就能完成的。比如，在任何国家，公务员和一般用户的素质要达到电子政务的要求都需要一个过程，而在发展中国家这个过程就更为漫长，因此，电子政务建设就更需要分阶段推进；

三是现阶段技术的不确定性使然。信息通信技术的进步本身仍处在“蜂聚期”，各种新技术层出不穷，从而为实现电子政务的目标要求不断提供新的更有力的技术手段。在这种技术飞速进步的时代，电子政务建设中的任何“一步到位”的设计思想和解决方案，显然都是天真的乃至是愚蠢的。正确的选择应该是使电子政务建设与时俱进，保持良好的动态兼容性，不断地滚动发展。

比较电子政务的不同模式给我们的一个重要启示是，电子政务仅有远大的目标其实远远不够，从实际操作来看，设立积极而稳妥的阶段目标和实施策略至关重要。任何超越阶段的盲目冒进或消极不前，都会产生不利的后果。然而，要认清特定阶段电子政务建设与应用的主客观因素，就需要有科学的测评，它是成功制订和实施电子政务阶段目标与策略的前提；电子政务的实施，不仅能检验既定的阶段目标与策略，而且能引起相关主客观条件发生新的变化。显然，电子政务在实践的分阶段发展中滚动前进，需要有科学的理论和方法体系加以指导。可见，比较不同国家、不同地区电子政务的发展模式，目的是为了更清醒地认识电子政务目标设定与政务环境的关系，它有助于人们根据自己的具体条件更为科学地制定出积极稳妥的电子政务策略。

设立电子政务发展的阶段目标，制定电子政务的阶段规划和策略，必须加强风险意识。太平洋国际政策委员会发布的报告《发展中国家电子政务路线图—电子政务的领导者应自问的十大问题》指出：“电子政务既不容易也不廉价”。“尤其是在资源短缺的发展中国家，匆忙实施考虑不周的电子政务计划，在财务上和政治上都会造成成本高昂的错误”[7]。我国电子政务的全面建设才刚刚起步，它事关数千亿元的投入，事关政府改革乃至社会主义民主政治建设大计，为避免走别人走过的弯路，降低电子政务的风险，我们需要加强研究。面对不同地区、不同阶段电子政务条件的差异，我们需要将电子政务发展与各地不同的政务环境结合起来，建立科学的电子政务测评理论与方法体系，帮助电子政务的领导者制定更为科学的阶段目标，以确保电子政务的健康发展。