摘要：本文简要介绍了在城市现代化与信息化过程中，建设应对突发事件的应急指挥系统与建设保障城市有序稳定运行的运行指挥系统是城市现代化过程的迫切需求，是信息产业发展的一个崭新行业。论述了当前在这两个系统建设中认识上的差异及这两个系统的基本概念定位。介绍了两个系统的指挥关系。撰写本文的目的是应发同行们讨论，起“抛砖引玉”的作用。

　　主题词：信息化 指挥控制 运行指挥 应急指挥

　　1. 城市应急指挥系统建设是城市现代化和信息化过程中的必然需求

　　2001年美国发生了“9·11”恐怖袭击事件，恐怖活动成为城市运行中极具危害性的突发事件。在世界政治、经济形势发生剧烈变化的今天，防范应对恐怖活动是摆在城市运行管理者面前的紧迫而重要的任务。人们难以忘怀的2003年我国许多城市突发“非典”疫情，那次SARS疫情给我国城市居民带来了巨大恐慌和生命威胁，震惊了世界。2006年至今世界许多地方出现“禽流感”疫情，人们害怕又一次新的灾难会到来而为此惊慌。欧洲和亚洲的一些地方发生了口蹄疫，世界各国政府无不高度重视，防范突发传染病疫情是城市管理者不可忽视的严肃任务。随着私人汽车的普及，城市空气污染加剧，不重视环境保护带来的严重水污染，严重的环境污染成为威胁人们生命的新杀手。严重自然灾害，例如美国出现的飓风，使一个城市毁于一旦。强烈地震、强台风、严重水灾每年都会出现。严重矿难、民航灾难、严重交通事故等都会给人民生命带来严重威胁。如何预测、评估可能发生的恐怖事件、公共安全事件、公共卫生事件、自然灾害事件?当上述灾难发生时采取何种应急处置预案，尽量减轻灾难造成的影响?如何在24小时之内解决受灾群众的吃饭、喝水、居住、御寒、医疗等问题，成为世界各国政府必须解决的民生问题。

　　我国特殊的地理环境，决定了我国是一个自然灾害频发的国家，地震、泥石流、水灾、旱灾时有发生。我国正处于经济高速发展时期，严重的矿难事件接连发生，严重环境污染事件不断出现，松花江流域的污染、太湖的污染导致城市数十万民众的饮水困难，严重地制约城市的正常运行。我国人口众多，一旦灾难发生，灾难造成的生命财产损失更加严重。上述的恐怖活动、传染病疫情、严重自然灾害、严重污染事件等，事关民众的生命安全、社会稳定和经济发展。2005年7月，我国国务院召开全国应急管理工作会议，部署省、自治区、直辖市应急体系建设和管理工作。城市应急体系建设中的一项重要任务是建设城市应急指挥系统。城市应急指挥系统建设成为政府上网工程、政府“网上审批工程”之后一项新的城市信息化建设任务。从2005年开始到现在，已经陆续启动了北京、天津等直辖市和有关省会城市的应急指挥系统的建设项目，预计今后几年，城市应急指挥系统建设将进入快速发展阶段，成为IT行业的一项新型的业务领域。

　　2.城市运行指挥系统是城市现代化与信息化进程中的一项新任务

　　随着我国工业化、信息化进程的加快，农村人口快速向城市转移已经成为现实。伴随城市人口的增加，城市正常运行所必须的资源需求量越来越大，解决人们就学、就业、医疗、养老的负担越来越重，城市环境污染越来越厉害，解决城市交通拥堵越来越难……，这已经是不争的实事。在工业化和信息化发展过程中如何保障城市的协调发展，如何保障城市在遇到自然灾害、恐怖活动、突发事件时，其基础设施仍能正常、稳定、有序运行，人们能正常生活、工作、学习，这是一项复杂的系统工程。一个现代化城市能否正常有序运行，不仅有赖于市、区(县)、街道管委会等3级政府的组织管理能力，有赖于城市公共交通、铁路、民航、通讯、电力、气象、热力、油气、水务、粮油、食品、药品、医疗防疫、环保、市政等数十项城市运行基础设施的现代化和信息化水平，有赖于能否建成“覆盖全面、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效、统一指挥”的城市运行指挥体系。城市运行指挥系统是城市运行指挥体系的信息化系统，是城市运行指挥体系的神经中枢。

　　城市运行指挥信息化是城市运行指挥的客观需求，实现城市运行指挥信息化还必须具备一定的条件。城市运行指挥系统建立在政府机构、行业部门、企事业单位的信息化基础之上，没有政府机构、行业部门、企事业单位的信息化，就谈不上城市运行指挥的信息化。我国城市信息化建设已经走过了如下几个阶段，具备了一定的基础和条件。

　　1)办公自动化建设阶段：以OA/MIS系统建设为重点,实现了政府、事业、企业单位的办公业务信息化;

　　2)行业信息化建设阶段：以金字工程为代表的金融、金税、金关、金审、金盾等13项工程以及民航、铁路、教育、医疗等行业信息化系统建设，实现了行业管理信息化;

　　3)政府电子政务建设阶段：以政府上网工程、网上审批工程等为重点的信息化建设，实现了政府办公、政府审批、政务管理信息化;

　　4)企业信息化建设阶段：以企业管理信息化、企业生产信息化和制造业信息化为重点，实现企业管理、企业生产、过程控制、产品销售信息化。

　　通过上述信息化建设，以互联网为代表的网络基础设施已经无处不在，信息源的建设已经有了一定基础，信息共享水平大大提高，宽带网络快速普及，多媒体信息传输已经实现。当上述信息化建设有了一定基础后，在城市运行决策科学化和指挥信息化要求的推动下，提高城市运行的适应能力，提供快速反应能力和响应速度，使城市在各种情况下能正常、有序运行的需求提到城市运行管理者的日程。近年来，在“数字城市”概念的推动下，城市管理信息化建设由数字市政业务信息化建设发展到涵盖整个城市运行业务信息化建设，成为城市现代化和信息化建设的一项新任务。相信在“十一.五”期间，城市运行指挥信息化建设将快速发展。

　　3.城市运行指挥系统与城市应急指挥系统的基本概念

　　城市信息化建设中，经常遇到“城市运行指挥系统”和“城市应急指挥系统”在概念、内涵、任务、相互关系等基本概念上的争执。这两个系统虽然在名称上只有两字之差，但它们的管理体制、担负的任务、实现的功能、业务流程确有本质上的差别。我们发现，两个系统的管理者和建设者往往从自身业务的侧面来看待这两个系统，强调它们的特殊性，忽视了它们之间的必然联系。对这两个系统的基本概念、所担负的任务、所实现的功能、系统的体系结构、系统的指挥关系等诸方面缺乏统一认识，影响到两个系统的立项论证、可行性研究和立项审批。撰写本文的目的是想引发同行对这个问题的讨论。通过讨论，达到梳理这两个系统的基本概念，划分这两个系统的任务边界，探讨这两个系统的指挥关系和体系结构，梳理它们的业务流程、找出这两个系统的业务交汇点，为主管部门、建设单位在关键问题上达成共识，提供基本概念知识，以利于这两个系统的建设，促进我国城市运行指挥和应急指挥信息化水平的提高。

　　当前，在这两个系统建设中存在的主要问题归纳为如下几个方面：

　　1) 对两个系统担负任务认识不统一

　　从事城市应急指挥系统建设的部门认为：城市运行指挥系统只是城市应急指挥系统的一个业务——城市日常服务业务;从事城市运行指挥系统的部门认为：城市应急指挥系统只是城市运行指挥系统的一个特殊业务——突发事件的应急处置业务。实际上，这两个系统的所担负的任务、实现的功能、服务的对象、系统类型、指挥体系和业务流程具有本质上的差别:一个是突发应急事件驱动的应急处置指挥信息系统，一个是以城市运行态势评估为基础的城市运行指挥信息系统;一个以监控、预测、评估、预警、处置突发事件为基本业务，一个以监控、评估、预测常态城市运行状态，会商、调配、控制城市运行资源，保障城市平稳运行为基本业务;一个以获取应急突发事件发生的时间、地域、范围、性质、影响程度、发展态势等信息，并以此为基础进行预警预报、新闻发布、辅助决策、应急救助、联动指挥、事后调查、善后处理开展工作，一个以获取城市运行全时段、全要素信息，并以此为基础进行城市态势综合评估、发展预测、协调会商、辅助决策、资源调配、指令发布、联动指挥、信息发布等开展工作;一个是在各级政府应急委领导下开展工作，一个是在城市各级政府城市运行管理办公室领导下开展工作等等。由此不难看出它们的差别，所以，不能对这两个系统进行简单地归属划分。

　　2) 对管辖业务范围认识不统一

　　城市应急指挥系统起步较早，国务院成立了应急委，省(市)政府也成立了应急委，明确指出各级政府是突发应急事件处置的责任领导。在《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家自然灾害救助应急预案》两个文件中，对应急指挥体系的预案体系、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理等都做了详细论述。所以，它的系统任务、系统功能、指挥关系是明确的。但是，城市运行指挥系统起步较晚，国家还没有对它应承担的任务、应实现的功能、指挥关系等进行明确定义。近年来，有些省会城市在行业指挥调度系统建设的基础上启动了城市运行指挥系统的建设。2006年8月，北京市为了适应2008年奥运会期间城市运行指挥的需要，根据国际奥委会的有关要求，启动了“奥运城市运行指挥平台”的立项论证和可行性研究。由于国家没有红头文件对它进行规范，所以出现了认识上对立。有人认为：城市运行指挥系统所管辖的业务仅限于市政业务，即市政管委所管辖的业务范围;另一部分人认为，城市运行指挥系统所涵盖的业务已经远远超出市政业务，而应涵盖整个城市运行业务。我们知道一个城市的市政业务只是一个城市运行的一部分业务，它涉及城市的道路灯光管制、室外广告管理、垃圾清运、地下管线管理、城管执法等。但是，保障城市正常运行的条件不仅仅是由市政业务决定的，更主要的是由涉及民生的吃、住、行、水、电、气、医等综合要素的正常运行决定的。所以，城市运行指挥系统所涵盖的业务应是城市运行的全要素业务。

　　3)对指挥体系与指挥关系认识不统一

　　国家应急指挥体制由4级指挥层次构成：国家应急指挥中心(含国家部委及专项应急指挥中心)、省(市)应急指挥中心、地(市)应急指挥部、县(市)应急指挥部。省(市)的应急指挥体制由3级指挥层次构成：省(市)级指挥中心、地(市)指挥部、县(市)级指挥部。直辖市应急指挥中心也由3级指挥层次组成：市级应急指挥中心(含移动指挥中心)、区(县)应急指挥部/专业应急指挥部、街道应急指挥部。由此可知，应急指挥体制的指挥关系是比较明确的。但对城市运行指挥体系的指挥关系的认识不统一。有人认为一个城市的指挥层次只有2级：市级指挥中心(市级城市管理信息平台)和区(县)城市管理信息平台组成。另一些人认为城市运行指挥体系是由3级组成：市级指挥中心、区(县)/专业指挥中心、街道指挥部组成。我们知道，城市运行指挥事关城市大局，各级政府领导应是城市运行指挥的责任领导者，城市运行指挥层次应与政府机构相一致，应该是三级指挥体制。

　　至于是否可以用城市管理信息平台替代城市运行指挥平台，只要分析一下城市管理平台与城市运行指挥平台的性质就清楚了。城市管理信息平台主要是按方格化管理城市基础设施的信息平台，例如查看道路井盖是否完好，垃圾是否清运，地下管线是否被施工者挖断等等。它所管理的是城市运行的基础设施。城市运行指挥平台是处理城市运行综合信息、评估城市运行综合状态和发展趋势、对城市运行资源配置进行协调会商与指挥控制的信息系统。它是一个高层次的指挥控制平台，它不处理像道路井盖、垃圾清运、广告牌是否合法等细粒度的城管信息。由于这两个平台获取的信息类型、处理方式、决策过程、指挥体系、业务流程等各不相同，所以不能简单地说可以使用方格城市管理平台来担负城市运行指挥的任务。

　　4)两个系统的联系与业务交汇点

　　城市运行指挥系统与应急指挥系统虽然有本质上的差别，但它们都是在各级政府领导下开展工作的指挥系统。既然一个城市的应急指挥系统和运行指挥系统在指挥体系上都是由3级组成，即由市级指挥中心、区(县)/专业级指挥中心和街道管委会指挥部组成。更重要的是区(县)/专业指挥系统的主要任务是保障本区(县)/专业业务的正常运行。同时也肩负预测、预报、处置本区(县)/专业突发事件的应急处置任务。所以，城市应急指挥系统与城市运行指挥系统在区(县)/专业指挥层和街道指挥层的业务必然交汇。城市运行指挥系统与城市应急指挥系统的有关问题归纳如下表：